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Amministrazione indiretta centrale e periferica dello Stato

amministrazione indirettaIn questa lezione, approfondiamo l’apparato organizzativo statale dal punto di vista dell’amministrazione indiretta. Per comprendere appieno questa lezione, ti suggerisco di rivedere le precedenti lezioni nelle quali abbiamo affrontato i seguenti argomenti.

L’organizzazione amministrativa indiretta si attua attraverso enti pubblici che non sono organi, centrali o periferici, dello Stato.

Possiamo parlare di amministrazione indiretta centrale quando lo Stato affida la gestione della funzione pubblica a enti pubblici autarchici o aziende autonome con competenza territoriale a livello nazionale.

Invece, si configura l’apparato dell’amministrazione indiretta periferica quando lo Stato affida la gestione della cosa pubblica a enti pubblici territoriali (regioni, province, comuni) o aziende autonome a competenza territoriale limitata (comunale, provinciale, regionale).

Gli enti pubblici autarchici quali enti dell’amministrazione indiretta centrale e periferica

 

Gli enti pubblici autarchici costituiscono il cardine dell’all’amministrazione indiretta dello Stato.

Per capire cosa significa ente pubblico autarchico, partiamo dai due elementi che li caratterizzano.

  • Il regime dell’ente come pubblico.
  • L’autarchia.

 

Vediamo quindi quando un ente può definirsi ente pubblico

Gli enti pubblici sono quei soggetti, diversi dallo Stato, che esercitano funzioni amministrative e che costituiscono, ne loro complesso, la cd pubblica amministrazione indiretta.

Anche in questa materi, si impone il principio di legalità.

La legge 20 marzo 1975, n. 70, all'art. 4, stabilisce che:«nessun nuovo ente pubblico può essere costituito o riconosciuto se non per legge».

Primo punto fermo

Ne discende che sono senz’altro pubblici tutti quegli enti riconosciuti come tali per legge.

Indici di pubblicità dell'ente

Attenzione! E' comunque possibile qualificare un ente come pubblico anche in assenza di apposita legge di copertura.

A tal fine, è necessario accertare alcuni elementi che vengono, comunemente, definiti come indici di pubblicità dell'ente.

E' importante capire questi passaggi per cogliere appieno l'importanza e l'articolazione dell'amministrazione indiretta centrale e periferica dello Stato.

Provo a riassumere i più importanti indici di pubblicità dell'ente, risultanti dalla casistica giurisprudenziale.

  • L’assoggettamento ad un sistema di controlli pubblici
  • Ingerenza dello stato nella nomina o revoca dei dirigenti dell’ente
  • Partecipazione dello stato alle spese di gestione dell’ente
  • Potestà direttiva dello stato sugli organi dell’ente
  • Corresponsione di finanziamenti pubblici.

Vediamo quando possiamo parlare di ente pubblico autarchico

 

Abbiamo detto che gli enti pubblici autarchici costituiscono articolazione fondamentale dell'amministrazione indiretta. Finora abbiamo accennato, però, soltanto alla natura pubblica dell'ente.

Ci domandiamo, adesso, quando un ente pubblico potrà essere definito come ente autarchico.

Questo significa cercare di comprendere cosa significa "Autarchia".

L’autarchia  consiste nella capacità di amministrare i propri interessi svolgendo una attività amministrativa avente gli stessi caratteri e la stessa efficacia giuridica di quella dello Stato.

Questo passaggio è molto importante. Rende l'idea di come nell'amministrazione indiretta abbiamo soggetti pubblici con potestà amministrativi equiparabili, pur con alcuni limiti, a quelle dello Stato centrale.

In altri termini l’autarchia si estrinseca nella capacità di agire emanando atti amministrativi, equiparati quanto al regime giuridico, relativamente al valore ed alla efficacia, agli atti amministrativi dello Stato.

Vedremo che, nell'ambito dell'amministrazione indiretta, questo passaggio è, tra l'altro, cruciale per comprendere la differenza con le aziende autonome e gli enti pubblici economici. Questi ultimi soggetti non operano in regime di diritto amministrativo, bensì in regime di diritto privato.

Altri elementi che caratterizzano gli enti pubblici autarchici nell’amministrazione indiretta dello Stato

 

La natura degli enti pubblici autarchici ed il loro ruolo fondamentale nell'amministrazione indiretta dello Stato ci impone di prendere in considerazione altri elementi costitutivi di questi soggetti di diritto pubblico,

Il primo elemento da considerare è quello dell'autotutela.

Gli enti pubblici autarchici godono dell’autotutela amministrativa. 

Si tratta del potere che la legge riconosce all'ente di decidere autonomamente conflitti reali o potenziali inerenti i propri provvedimenti, con i mezzi amministrativi a sua disposizione (e salvo ogni sindacato giurisdizionale).

L'altro fondamentale elemento da esaminare è l'autonomia che caratterizza profondamento gli enti pubblici autarchici quali organi dell'amministrazione indiretta dello stato.

L’autonomia può avere un diverso contenuto ed estensione.

Possiamo innanzitutto parlare di autonomia politica.

L'autonomia politica esprime l’indipendenza e la libertà nelle scelte c.d. politiche. Essa è riconosciuta alle Regioni, oltre che allo Stato. Capisci parliamo di enti pubblici territoriali per antonomasia che fanno "la voce grossa" nell'amministrazione indiretta dello Stato.

Gli enti pubblici autarchici sono dotati, spesso, anche dell'autonomia giuridica.

Parliamo, propriamente, della capacità dell’ente di agire nel campo giuridico (per il raggiungimento delle proprie finalità, prefissate in un momento diverso).

Questo tipo di autonomia può assumere diverse sfumature. Nell'ambito dell'amministrazione indiretta dello Stato, possiamo, cioè, declinare l'autonomia giuridica nei seguenti modi.

Autonomia normativa, che è la capacità di un ente di costituire il proprio ordinamento mediante norme aventi la stessa natura ed efficacia delle norme statali, anche se ad esse sottordinate.

Possiamo parlare dell’autonomia normativa in diversi modi.

 

  • Autonomia legislativa propria delle Regioni, sia a Statuto ordinario che a Statuto speciale, e delle Province di Trento e Bolzano.
  • Quella statutaria: propria delle Regioni a Statuto speciale e ordinario, dei Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Camere di commercio etc..
  • Possiamo parlarne in senso regolamentare. Godono di autonomia regolamentare tutti gli enti territoriali (Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane), nonché gli altri enti ed organi (es.: ordini professionali) cui la legge espressamente la conferisce.

 

Poiché stiamo parlando di enti che costituiscono il caposaldo dell'amministrazione indiretta, è chiaro che l'autonomia si declina anche in senso organizzatorio.

L'autonomia organizzativa consiste nella capacità di un ente o di un organo di dotarsi (o contribuire a dotarsi) di una propria struttura organizzativa alla quale normalmente si accompagna anche una autonomia regolamentare.

Difatti è mediante l’emanazione di regolamenti che si estrinseca la capacità di autorganizzarsi.

Gli enti autarchici propri dell'amministrazione indiretta godono poi di

  • Autonomia finanziaria, ovvero la capacità dell’ente di imporre propri tributi;
  • Autonomia di gestione, che consiste nella capacità dell’ente di avere un proprio bilancio, diverso da quello dello Stato.

 

Infine, ma non per importanza, dobbiamo dire che diversi enti pubblici autarchici, perno dell'amministrazione indiretta, godono anche dell'autonomia di governo, o autogoverno.

L’autogoverno consiste nel fatto che gli organi di governo dell’ente sono scelti direttamente dai governati.

CLASSIFICAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI

 

Da quanto detto, dovrebbe emergere, chiaramente, come nell'ambito dell'amministrazione indiretta gli enti pubblici presentano diverse caratteristiche. Per comodità espositiva, possiamo quindi procedere ad una riassuntiva classificazione degli stessi.

La prima distinzione riguarda quella tra enti territoriali e enti istituzionali. 

Nell'ambito dell'amministrazione indiretta, il primo elemento di differenziazione riguarda il territorio.

Parliamo di enti territoriali per indicare quegli enti pubblici autarchici dei quali il territorio rappresenta un elemento costitutivo.

Di converso, si parla di enti istituzionali per indicare quegli enti pubblici rispetto ai quali il territorio rappresenta soltanto la sfera entro la quale esercitare le proprie specifiche attribuzioni.

Per completezza, giova ricordare che sono enti territoriali le Regioni, Province, Comuni, Comunità montane e Aree metropolitane.

Un altra distinzione da fare, nell'ambito degli enti dell'amministrazione indiretta, è quella tra enti strumentali ed enti autonomi o indipendenti.

Gli enti strumentali perseguono fini propri dell’ente di riferimento e sono perciò legati a questo da vincoli di soggezione.

Diverso è il regime degli enti indipendenti, i quali godono di autonomia nella determinazione del loro indirizzo politico.

Abbastanza semplice è la distinzione tra enti locali ed enti nazionali, a seconda che siano destinati ad operare su tutto il territorio nazionale, oppure su un circoscritto ambito territoriale.

Torniamo brevemente agli enti autarchici per distinguerli dagli enti economici.

 

Come abbiamo visto, agli enti autarchici  l’ordinamento riconosce almeno un minimo di potestà pubbliche, estrinsecantesi nella possibilità di compiere atti amministrativi.

Gli enti economici non operano, invece, in regime di diritto amministrativo, bensì di diritto privato, ed hanno ad oggetto esclusivo o principale l’esercizio di un’impresa commerciale. Ci torneremo tra poco, anche perché sono importanti nell'ambito dell'amministrazione indiretta dello Stato.

Ultima distinzione da fare riguarda quella tra enti:

  • necessari e enti non necessari, a seconda che la loro esistenza sia inderogabilmente richiesta dall’ordinamento nel loro ambito di riferimento;
  • ad appartenenza necessaria (es.: Stato) ed enti ad appartenenza facoltativa (es.: consorzi non obbligatori).

ORGANIZZAZIONE DELL’AMMINISTRAZIONE INDIRETTA: AZIENDE AUTONOME ED ENTI PUBBLICI ECONOMICI

 

Fanno parte dell’amministrazione indiretta centrale e periferica le Aziende autonome.

Si tratta di enti creati per lo svolgimento di attività produttive con finalità pubblica.

Sono, normalmente, privi di personalità giuridica ma con una altro grado di autonomia, amministrativa, contabile e finanziaria.

Le aziende autonome sono state investite dal fenomeno delle privatizzazioni, in conseguenza del quale sono state dapprima trasformate in enti pubblici economici e poi in società per azioni.

Enti pubblici economici

Gli enti pubblici economici rientrano rientrano nell’amministrazione indiretta ed operano nel campo della produzione e dello scambio di beni e servizi svolgendo attività prevalentemente o esclusivamente economiche.

Essi si pongono in concorrenza coi soggetti privati economici, ma realizzano fini pubblici che spesso non si identificano con i fini di lucro propri delle imprese private.

Va ricordato che essi:

  • sono soggetti all’iscrizione nel registro delle imprese;
  • non sono assoggettabili al fallimento;
  • a secondo dell’oggetto sociale dell’impresa, stipulano con l’utenza contratti disciplinati dal codice civile;
  • operano in regime di concorrenza con gli altri imprenditori privati.

Va ricordato nel contempo che le privatizzazioni, operate nel tempo, hanno ridotto il numero di enti pubblici economici.

AUTORITA’ AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI NELLA STRUTTURA DELL’AMMINISTRAZIONE INDIRETTA DELLO STATO

 

Nell’ambito della struttura amministrativa indiretta rientrano, in fine, le autorità amministrative indipendenti. Si tratta di enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal potere politico del Governo.

Godono, inoltre, di autonomia organizzatoria, finanziaria e contabile, e si caratterizzano per l'assenza di controlli e di soggezione al potere di direttiva dell’esecutivo.

Nell'ambito dell'amministrazione indiretta, il ruolo svolto delle autorità amministrative indipendenti è quella di tutela di interessi costituzionali in campi socialmente rilevanti.

Ciò che accomuna le diverse amministrazioni indipendenti sono la funzione tutoria ed una sostanziale indipendenza dal Governo. 

L’attribuzione della potestà regolamentare costituisce l’aspetto più significativo dell’indipendenza delle autorità indipendenti.

Si traduce nella possibilità di emanare regolamenti aventi ad oggetto la propria auto-organizzazione, e regolamenti intesi più propriamente a disciplinare all’esterno i singoli ambiti di operatività.

Nel nostro ordinamento vanno segnalate per la loro rilevanza le seguenti autorità indipendenti.

  • Banca d’Italia, compiti di regolazione e vigilanza sugli enti creditizi e sugli intermediari finanziari.
  • CONSOB la vigilanza sugli intermediari finanziari, sui mercati e sugli emittenti quotati.
  • ISVAP, compiti di vigilanza sul mercato delle assicurazioni.
  • Autorità garante della concorrenza e del mercato, che ha la funzione di garantire la libera concorrenza e il corretto funzionamento del mercato.
  • Autorità nazionale anticorruzione.
  • Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.