fonti secondarie del diritto amministrativoIn questa lezione concludiamo l’argomento delle fonti secondarie del diritto amministrativo. Come detto nella lezione precedente, si tratta di fonti specifiche del diritto amministrativo, subordinate alle fonti primarie, adottate dalle amministrazioni centrali e periferiche nei limiti dell’autonomia normativa loro riconosciuta e nei limiti delle materie di loro competenza.

Tratteremo, dunque, le seguenti fonti secondarie del diritto amministrativo:

  • Statuti,
  • Ordinanze,
  • Testi Unici e Codici,
  • Norme interne della PA,
  • Circolari,
  • Consuetudine e prassi amministrativa.

Tra le fonti secondarie del diritto amministrativo rientrano gli Statuti

Spesso si sente parlare di Regioni a regime ordinario e a regime speciali e questa distinzione ha molto a che vedere che la categoria di fonti secondarie del diritto amministrativo in questione.

Gli statuti sono quegli atti normativi che contengono le norme fondamentali per l’organizzazione e l’attività degli enti. Queste fonti secondarie del diritto amministrativo costituiscono espressione della c.d. autonomia statutaria, ovvero della potestà riconosciuta dalla Costituzione a determinati enti pubblici di darsi una propria organizzazione.

  Possiamo distinguere le seguenti tipologie di Statuti.

  1. Regionali, a loro volta da suddividere tra
    1. ordinari, che sono quelli adottati con legge regionale dalle regioni dotate di autonomia ordinaria;
    2. speciali propri delle regioni che hanno un regime speciale di autonomia, i quali sono adottati con legge costituzionale
  2. Statuti di province e comuni.

Regime di impugnazione degli statuti

Questa tipologia di fonti secondarie del diritto amministrativo si traduce in atti formalmente amministrativi e sostanzialmente normativi.

Questa caratteristica è propria anche dei regolamenti, con i quali essi hanno in comune il regime della doppia impugnazione. Ne abbiamo parlato diffusamente nella lezione precedente, cui vi rimando per approfondimenti.

ORDINANZE

Avete mai sentito parlare al telegiornale del provvedimento con cui il Sindaco, per allerta meteo, ordina la chiusura delle scuole? Quel provvedimento viene disposto con un ordinanza.

Cosa sono, in termini giuridici, le ordinanze e quali sono le loro caratteristiche come fonti secondarie del diritto amministrativo?

Esse costituiscono una tipologia di fonti secondarie del diritto amministrativo con cui si stabiliscono ordini o divieti. Possono avere contenuto normativo, qualora contengano precetti generali e astratti.

Non hanno invece contenuto normativo le ordinanze della pubblica amministrazione che hanno uno specifico destinatario cui si impone un obbligo di fare o non fare.

  Possiamo distinguere tre tipologie di ordinanze.

  • Ordinarie

Queste sono tutte le ordinanze che la legge prevede che la PA possa emettere per imporre divieti o ordini. 

  • Quelle per situazioni di particolare gravità

Rientrano in questa categoria di fonti secondarie del diritto amministrativo tutte quelle ordinanze previste dalla legge per casi eccezionali di particolare gravità (es.: Ordinanze emesse dal Prefetto;  dal Ministero dell’interno; quelle eccezionali e speciali).

Ordinanze contingibili ed urgenti

In questo caso, parliamo di ordinanze, anche dette di necessità o libere, emanate per far fronte a situazioni di urgente e indifferibile necessità, che trovano fondamento nella legge. La legge attribuisce all'autorità amministrativa il potere di emettere l’ordinanza per far fronte a situazioni eccezionali, anche in deroga alla disciplina normativa di rango primario, ma sempre nel rispetto della Costituzione.

Siamo in presenza, in tal caso, di una categoria particolare di fonti secondarie del diritto amministrativo. Infatti, le ordinanze di necessità presentano i seguenti caratteri.

  • Esse sono atipiche.

L'atipicità di questo tipo di ordinanze significa che, per la loro emanazione, la legge, che ne attribuisce il potere, fissa solo i presupposti, mentre lascia all’autorità amministrativa un’ampia sfera di discrezionalità circa il loro contenuto.

  • Presuppongono una necessità ed urgenza d’intervenire.

Questo requisito significa che per la loro emanazione è necessario che l'intervento normativo sia diretto ad evitare il verificarsi di pericolo di danno grave che altrimenti si verificherebbe con grande probabilità.

  • Debbono costituire l’estrema ratio.

Cosa significa che le ordinanze contingibili ed urgenti debbono costituire estrema ratio? Questo elemento si ricollega a quello della necessità ed urgenza di intervenire. E' cioè necessario che non sussistano altri mezzi normativi tipici di intervento per evitare il pericolo di danno grave. 

  • Trovano fondamento esclusivamente nella legge

Sebbene viene lasciato all'autorità amministrativa ampio margine di discrezionalità in merito al loro contenuto, tuttavia è sempre la legge a fissare i presupposti per emettere questa categoria di fonti secondarie del diritto amministrativo, così come le autorità amministrative competenti ad emetterle.

Ne deriva che esse non possono, in nessun caso, derogare a norme costituzionali o ai principi generali dell’ordinamento. Inoltre, devono sempre essere motivate e vanno pubblicizzate con mezzi idonei laddove siano destinate ad avere efficacia nei confronti della generalità dei soggetti o di più soggetti.

Un esempio di ordinanze contingibili e urgenti è dato dalle ordinanze del Sindaco Il sindaco può, infatti adottare ordinanze contingibili e urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Le ordinanze contingibili e urgenti del Sindaco devono preventivamente essere comunicate al prefetto e sottostanno ai presupposti generali di questa categoria di ordinanze.

TESTI UNICI E CODICI

 

La categoria delle fonti secondarie del diritto amministrativo include anche i testi unici ed i codici.

I Testi Unici sono atti normativi che raccolgono e coordinano disposizioni di legge emanate in tempi e con atti diversi, con lo scopo di semplificare il quadro normativo.

Possiamo distinguere i seguenti testi unici.

  • Normativi, i quali apportano modifiche ed integrazioni alla normativa vigente.
  • Compilativi che si limitano a raccogliere in un unico atto le norme già esistenti.
  • Misti che raccolgono e coordinano disposizioni di legge e disposizioni di rango secondario in un unico testo.


In fine, i Codici di settore sono raccolte organiche di tutte le norme di livello legislativo su una determinata materia. (Ad esempio: il codice dei contratti pubblici).

NORME INTERNE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Parlando di fonti secondarie del diritto amministrativo, dobbiamo subito precisare che le norme interne della PA non costituiscono fonti del diritto. Si tratta di atti con cui le amministrazioni emanano norme per il funzionamento e l’organizzazione degli uffici e che sono destinate a trovare applicazione solo agli appartenenti agli uffici.

A questa categoria appartengono:

  •  ordini – atti amministrativi emanati da autorità gerarchicamente superiori contenente un comando ad agire in un dato modo;
  • istruzioni - sono atti che contengono regole di comportamento tecnico a chiarimento di altre norme;
  • regolamenti interni;
  • circolari.
CIRCOLARI

Con questi atti l’amministrazione fornisce indicazione in via generale in ordine alla modalità con cui i dipendenti dovranno comportarsi in futuro.

Si suole distinguere tra le seguenti tipologie di circolari.

  • Organizzative, contenenti disposizione sull’organizzazione degli uffici.
  • Interpretative, contenenti l’interpretazione di leggi e regolamenti al fine di assicurarne l’uniforme applicazione.
  • Normative che contengono disposizioni volte a regolare le successive azioni della PA.
  • Di cortesia,
  • Informative.

Regime di impugnazione delle circolari

Come detto, le circolari non sono vere fonti secondarie del diritto amministrativo. Si esclude quindi, in quanto atti interni, che le circolari possano essere autonomamente impugnate.

C'è però un caso in cui anche la circolare può essere impugnata. Può infatti accadere che per la loro attuazione sia necessaria l'emanazione di un provvedimento amministrativo di esecuzione destinato a produrre effetti anche nella sfera giuridica di soggetti esterni all’amministrazione.

In questo caso, torna il regime della doppia impugnazione, ove il provvedimento amministrativo da attuazione ad una circolare illegittima. Se invece, il provvedimento di attuazione è illegittimo per vizi propri, in tal caso potrà impugnarsi solo quest'ultimo.

CONSUETUDINE E PRASSI AMMINISTRATIVA

Non possiamo concludere la nostra carrellata sulle fonti secondarie del diritto amministrativo, senza alcuni brevi cenni alla consuetudine e alla prassi amministrativa.

La consuetudine rientra, a tutti gli effetti, tra le fonti secondarie del diritto amministrativo non scritte. Si traduce nella ripetizione di un comportamento da parte di una generalità di persone nella convinzione che esso sia giuridicamente necessario.

Due sono quindi gli elementi costitutivi della consuetudine.

  • Oggettivo - L'elemento oggettivo si traduce, appunto nella ripetizione uniforme e costante nel tempo di un comportamento da parte di una generalità di persone.
  • Soggettivo - Parliamo, in tal caso, della convinzione che quel comportamento sia obbligatorio.

Diversamente dalla consuetudine, invece, la prassi amministrativa è un fenomeno che presenta l’elemento oggettivo della consuetudine ma manca la convinzione dell’obbligatorietà della condotta. Non si tratta dunque di fonte del diritto.

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